Por Susanne Gratius
América Latina está muy por debajo del peso que podría y debería tener en una política exterior de la Unión Europea (UE) demasiado ocupada en apagar fuegos en su vecindad y con poca capacidad de reflexión estratégica. El resultado es una relación muy dispersa, dividida entre cumbres UE,, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) y una amplia red de cooperación subregional, bilateral y local que carece de un enfoque y una hoja de ruta claras. En lugar de construir la alianza que anunciaron ambos socios hace casi 20 años en su primera cumbre en Río de Janeiro, y ante la falta de impulso e ideas, América Latina y Europa se están distanciando. La UE afronta una crisis existencial y concentra su política exterior en sus vecinos del este y el sur, mientras que América Latina desvía sus relaciones externas hacia Asia-Pacífico.
América Latina nunca ha ocupado un lugar importante en la política de la UE. Esta «negligencia benigna» hacia la región que en términos políticos y culturales es la más cercana a Europa se debe a la naturaleza de la UE, que constituye un actor regional con una política de vecindad, pero cuya presencia e influencia global son fragmentadas. El hecho de que España sea el Estado miembro con más intereses culturales, políticos y económicos en América Latina no ha contribuido a elevar su peso en la agenda europea. Por un lado, España se integró tarde y económicamente debilitada a la UE, y por otro, Madrid sigue su propia política a través de las Cumbres Iberoamericanas, que se intercalan con las europeo-latinoamericanas sin ningún tipo de coordinación o sinergia con Bruselas.
Más sorprendente que la habitual inercia de Bruselas hacia América Latina es la creciente «deseuropeización» de América Latina. La UE tiene un menor peso en la agenda exterior de los países latinoamericanos, que aprovechan las ventajas de la globalización para diversificar a sus socios –por estar geográficamente situados entre el Atlántico y el Pacífico– y siguen la corriente autonómica en la política exterior, frente a la estrategia de la aquiescencia. La demanda de materias primas por parte de China reemplazó en gran medida el mercado europeo, que impone muchas restricciones y jamás ha renunciado al proteccionismo agrícola para firmar un acuerdo de libre comercio con el Mercado Común del Sur (Mercosur), el único bloque que sigue concentrando una cuarta parte de sus compras y ventas en la ue.
El éxito de la III Cumbre Celac-UE, que se reunirá los días 26 y 27 de octubre de este año en El Salvador, depende de la capacidad para superar la parálisis de las relaciones y construir un relato que trascienda el viejo modelo de una cooperación Norte-Sur basada en un interregionalismo que no funciona, ya que ninguno de los dos bloques es un actor cohesionado. Si las cumbres sirven para solucionar problemas, habría que definir tales problemas y construir sobre ellos, en lugar de suscribir declaraciones y planes de acción de dudoso destino o implementar programas de cooperación técnica que no requieran la presencia de 33 jefes de Estado y de Gobierno latinoamericanos y 28 europeos. Pero todo indica que habrá continuidad de la inercia multitemática en la próxima cumbre, que producirá otra declaración y otro plan de acción imposibles de cumplir ya que, como reza el dicho, «quien mucho abarca poco aprieta».
Para dar un nuevo impulso a una relación tibia y difusa, se propone una perspectiva centrada en compartir problemas y soluciones en lugar de exportar recursos y conceptos de Europa. La crisis de la integración y del interregionalismo, el desarrollo, la inseguridad ciudadana y el populismo que emana del declive de la democracia liberal serían parte de una agenda de relaciones basada en el aprendizaje mutuo. Los hechos y datos demuestran sorprendentes semejanzas entre los desafíos latinoamericanos y los europeos. Centrar la agenda en los retos compartidos desde una perspectiva de socios sería una alternativa a la continuidad de un modelo en crisis.
Diagnóstico: crisis de integración y del interregionalismo Norte-Sur
La única mención de América Latina que hace la Estrategia Global de la UE es para hablar del desarrollo de «vínculos multilaterales con la Celac y con otros grupos regionales», lo cual responde a la vieja lógica de exportar la integración, pero no a la realidad de una región fragmentada que se encuentra con una UE cada vez más dividida. El gran relato del interregionalismo entre dos regiones integradas, que celebran cumbres con formato Celac-UE y que comparten valores y principios, está agotado y superado por una realidad que refleja los límites de integración en ambas regiones:
– En su Estrategia Global, la UE constata «una crisis existencial de la integración», que se inició con la crisis en 2008 y culminará con el «Brexit», previsto para 2019. Por primera vez, no existe una clara hoja de ruta de integración europea y su avance está siendo cuestionado por las propias instituciones supranacionales. Por ejemplo, el Libro Blanco sobre el futuro de Europa diseña cinco escenarios, entre ellos uno que predice el retorno al Mercado Único Europeo y otro referido a una «UE de diferentes velocidades» (Schengen, euro, etc.) que, más que un escenario, es un hecho. La futura integración a la UE de los candidatos de Europa del Este (Albania, Montenegro, Macedonia y Serbia) profundizará las fragmentaciones de una integración «a la carta». En este contexto, un «Brexit suave», con pocos costos, abriría la puerta a que otros países sigan el camino de salida de Reino Unido, mientras que uno «duro» podría servir de vacuna. En todo caso, por la crisis de los refugiados, la amenaza terrorista y la necesidad de asumir los costos de su propia defensa, la UE podría avanzar hacia una comunidad de seguridad, pero en su sentido negativo: devenir una «fortaleza Europa».
– A diferencia de la UE, América Latina nunca ha sido un actor cohesionado por un único esquema de integración, sino una región fragmentada sin una institucionalidad colectiva, más allá de la Organización de Estados Americanos (OEA). El «Vexit» –la posible salida de Venezuela de la OEA después de que esta organización condenara el intento de desconocimiento del Parlamento y la violencia– y el debate sobre el gobierno de Nicolás Maduro, acusado por el secretario general Luis Almagro de haberse convertido en una dictadura, revelan profundas divisiones ideológicas entre los países. Por su parte, la Celac culmina un largo proceso de cooperación intrarregional desde el Grupo de Contadora al Grupo de Río, pero no es una alianza contrahegemónica ni tampoco una contraparte de la UE, ya que carece de un entramado institucional. Países como Bolivia y Ecuador participan en múltiples esquemas de cooperación –Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América (ALBA), Celac, Mercosur, Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)–, sin una clara preferencia o compromiso de cumplir con lo firmado. El problema de la «integración latinoamericana» no es la falta de supranacionalidad (que más que el punto de partida, sería el resultado de una integración de hecho), sino el predominio de gobiernos cuyo color político condiciona la evolución y el diseño de las diferentes entidades. La constante redefinición de los objetivos en función de la ideología de los presidentes hace que el debate académico sobre «regionalismo antihegemónico» o «posneoliberal» y la supuesta división entre Mercosur y Alianza del Pacífico, ya esté en crisis por un nuevo ciclo político marcado por gobiernos conservadores en Argentina, Brasil y Perú. Ante los constantes cambios de grupos intergubernamentales, parece más realista hablar de «regionalismo modular» que de integración.
Los diez temas previstos de la cumbre del Celac- UE son: ciencia, investigación, innovación y tecnología; desarrollo sostenible, medio ambiente, cambio climático; biodiversidad, energía, integración regional e interconectividad para fomentar la integración y cohesión sociales; migración; educación y empleo para fomentar la integración y cohesión sociales; el problema mundial de la droga; cuestiones de género; inversiones y espíritu empresarial con vistas a un desarrollo sostenible; educación superior; y seguridad ciudadana.
